Umweltziele der WRRL für Oberflächengewässer

Umweltziele

Auszug aus: Kause/de Witt, Wasserrahmenrichtlinie – Leitfaden für die Vorhabenzulassung, Berlin 2016, ISBN 978-3-941136-39-7

Den Kern der WRRL bilden die Umweltziele aus Art. 4 Abs. 1 WRRL und die konkretisierenden Anhänge II und V WRRL.[1] Die WRRL weist sie für Oberflächengewässer, Grundwasser und Schutzgebiete getrennt aus.[2] Die Übersicht in Anhang I zu diesem Band erleichtert das Verständnis der nachfolgend beschriebenen Regelungsstruktur der Umwelt- bzw. Bewirtschaftungsziele.

a)      Oberflächengewässer: Verschlechterungsverbot, Verbesserungsgebot, Phasing-Out-Verpflichtung

aa) Verschlechterungsverbot

Oberflächengewässer sind alle Binnengewässer, einschließlich der Übergangs- und Küstengewässer, Art. 2 Nr. 1 WRRL.[3] Für sie gilt das Verschlechterungsverbot:

Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i WRRL

„In Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme gilt folgendes:

bei Oberflächengewässern:

die Mitgliedstaaten führen, vorbehaltlich der Anwendung der Absätze 6 und 7 und unbeschadet des Absatzes 8, die notwendigen Maßnahmen durch, um eine Verschlechterung des Zustands aller Oberflächenwasserkörper zu  verhindern“

Die WRRL formuliert das Verbot der Verschlechterung des Gewässerzustands in Bezug auf den ökologischen Zustand (dazu unten Rn. 101ff.) und den chemischen Zustand von Oberflächenwasserkörpern.[4] Die Regelungen zum chemischen Zustand werden durch die RL 2008/105/EG, geändert durch RL 2013/39/EU ergänzt (dazu unten Rn. 92ff.). Der Begriff der Verschlechterung ist ein Rechtsbegriff. Nicht jede negative Veränderung des bestehenden Gewässerzustands ist eine Verschlechterung im Sinne der WRRL (dazu unten Rn. 102ff.). Der Begriff des Oberflächenwasserkörpers bedarf der Konkretisierung. Die Mitgliedstaaten müssen Oberflächenwasserkörper anhand bestimmter Kriterien festlegen (dazu unten Rn. 69ff.).

Das Verschlechterungsverbot gilt für alle Oberflächengewässer gleichermaßen. Die WRRL kennt aber Ausnahmen. Vorübergehende Verschlechterungen wegen natürlicher Ursachen, höherer Gewalt oder wegen Unfällen sind unter den Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 6 i.V.m. Art. 4 Abs. 8 und 9 WRRL WRRL zulässig. Vorhabenbedingte Verschlechterungen sind bei „neuen Änderungen der physischen Gewässereigenschaften“ (dazu unten Rn. 219ff.) und bei „Änderungen des Grundwasserpegels“ nach Maßgabe des Art. 4 Abs. 7 i.V.m. Art. 4 Abs. 8 und 9 WRRL zulässig. Gleiches gilt bei „neuen nachhaltigen Entwicklungstätigkeiten des Menschen“ für die Verschlechterung vom sehr guten zum guten Zustand. Nicht eindeutig ist, ob die Norm auch Verschlechterungen des chemischen Zustands erfasst (dazu unten Rn. 222ff.). Art. 4 Abs. 7 WRRL ist für die Zulassung von Vorhaben zentral. Die Norm wird im Einzelnen in Kapitel J. behandelt.

bb) Verschlechterungsverbot und Trinkwasserschutz

Ergänzt wird das Verschlechterungsverbot durch Art. 7 Abs. 3 WRRL zum Trinkwasserschutz.[5]

Art. 7 Abs. 3 WRRL

„Die Mitgliedstaaten sorgen für den erforderlichen Schutz der ermittelten Wasserkörper, um eine Verschlechterung ihrer Qualität zu verhindern und so den für die Gewinnung von Trinkwasser erforderlichen Umfang der Aufbereitung zu verringern. Die Mitgliedstaaten können Schutzgebiete für diese Wasserkörper festlegen.“

Zweck ist, den erforderlichen Umfang der Aufbereitung von Trinkwasser zu verringern.[6] Dies steht in Zusammenhang mit der Pflicht der Mitgliedstaaten, „unter Zugrundelegung des Verursacherprinzips den Grundsatz der Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen einschließlich umwelt- und ressourcenbezogener Kosten“ umzusetzen, Art. 9 Abs. 1 WRRL. Danach sollen insbesondere Industrie, Haushalte und Landwirtschaft einen angemessenen Beitrag zur Deckung der Kosten der Wasserdienstleistungen leisten.[7] Dadurch soll ein Anreiz gesetzt werden, Wassernutzungen so zu gestalten, dass der Aufbereitungsaufwand sinkt. Außerdem haben die Mitgliedstaaten nach Art. 7 Abs. 2 WRRL sicherzustellen, dass Wasserkörper im Sinne von Art. 7 Abs. 1 WRRL (d.h. solche mit einer bestimmten Mindestfördermenge) nicht nur die Umweltziele nach Art. 4 WRRL, sondern auch die Anforderungen der Trinkwasserrichtlinie erfüllen. Dabei ist allerdings das angewandte Wasseraufbereitungsverfahren zu berücksichtigen. Wie Art. 4 sind Art. 7 Abs. 2 und 3 WRRL zum Schutz der menschlichen Gesundheit umzusetzen.[8] Indem die WRRL das Verschlechterungsverbot für Oberflächen- und Grundwasserkörper zum Schutz des Trinkwassers ergänzt und den Schutz des Trinkwassers in die Gewässerbewirtschaftung nach der WRRL integriert, entsteht ein „Multibarrierensystem“ für ein gegenüber dem übrigen Gewässerschutz höheres Schutzniveau zugunsten der Trinkwasserressourcen mit klarer „Priorität des Rohwasserschutzes vor der Aufbereitung“.[9] Dazu werden Trinkwasserentnahmestellen nach Ziff. 1.3.5. Anhang V WRRL besonders überwacht.[10]

cc) Verbesserungsgebot

Ferner gilt für Oberflächengewässer das Verbesserungsgebot (dazu unten Rn. 155ff.):

Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. ii WRRL

„In Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme gilt folgendes:

bei Oberflächengewässern: […]

die Mitgliedstaaten schützen, verbessern und sanieren alle Oberflächenwasserkörper, vorbehaltlich der Anwendung der Ziffer iii betreffend künstliche und erheblich veränderte Wasserkörper, mit dem Ziel, spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie gemäß den Bestimmungen des Anhangs V, vorbehaltlich etwaiger Verlängerungen gemäß Absatz 4 sowie der Anwendung der Absätze 5, 6 und 7 und unbeschadet des Absatzes 8 einen guten Zustand der Oberflächengewässer zu erreichen“

Der gute Zustand ist erreicht, wenn sich der Oberflächenwasserkörper zumindest in einem guten ökologischen und chemischen Zustand befindet, Art. 2 Nrn. 18, 22 und 24 WRRL. Auch der „gute Zustand“ ist ein Rechtsbegriff. Er ist dann erreicht, wenn der tatsächliche Zustand nur in geringem Maße vom sehr guten Zustand eines sog. Referenzgewässers (dazu unten Rn. 79) abweicht. Der „sehr gute Zustand“ ist wiederum dadurch gekennzeichnet, dass es keine oder nur sehr geringfügige menschliche Beeinträchtigungen gibt.[11] Der „gute Zustand“ eine von fünf Bewertungsklassen nach Anhang V WRRL (dazu unten Rn. 78ff.).

Die WRRL kennt eine Reihe von Ausnahmen für das Verbesserungsgebot:[12] die Einstufung eines Wasserkörpers als künstlich oder erheblich verändert nach Art. 4 Abs. 3 WRRL, Fristverlängerungen nach Art. 4 Abs. 4 WRRL, weniger strenge Umweltziele nach Art. 4 Abs. 5 WRRL und vorhabenbezogene Ausnahmen nach Art. 4 Abs. 7 WRRL.

Für künstliche und erheblich veränderte Wasserkörper ist das Verbesserungsgebot leicht modifiziert.

Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. iii WRRL

„In Bezug auf die Umsetzung der in den Bewirtschaftungsplänen für die Einzugsgebiete festgelegten Maßnahmenprogramme gilt folgendes:

bei Oberflächengewässern:

[…]

die Mitgliedstaaten schützen und verbessern alle künstlichen und erheblich veränderten Wasserkörper mit dem Ziel, spätestens 15 Jahre nach Inkrafttreten dieser Richtlinie gemäß den Bestimmungen des Anhang V, vorbehaltlich etwaiger Verlängerungen gemäß Absatz 4 sowie der Anwendung der Absätze 5,   6 und 7 und unbeschadet des Absatzes 8 ein gutes ökologisches Potential und einen guten chemischen Zustand der Oberflächengewässer zu erreichen“

Für das Verbesserungsgebot gilt bei künstlichen und erheblich veränderten Wasserkörpern insoweit ein anderer Maßstab, als es nicht auf den guten ökologischen Zustand, sondern auf das gute ökologische Potenzial ankommt. Das ist ein niedrigerer Zielerreichungsgrad (dazu unten Rn. 88f.).[13] Das Verschlechterungsverbot für künstliche und erheblich veränderte Gewässer folgt aus  Art. 4 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i WRRL.

Ein Oberflächenwasserkörper gilt nicht bereits dann als künstlich oder erheblich verändert, wenn seine Eigenschaften unter die Definition des Art. 2 Nr. 8 und 9 WRRL subsumiert werden können.

Art. 2 Nr. 8 u. 9 WRRL

„„künstliche Wasserkörper“: ein von Menschenhand geschaffener Oberflächenwasserkörper;

„erheblich veränderter Wasserkörper“: ein Oberflächenwasserkörper, der durch physikalische Veränderungen durch den Menschen in seinem Wesen erheblich verändert wurde, entsprechend der Ausweisung durch den Mitgliedstaat gemäß Anhang II“

Es bedarf zusätzlich einer Einstufung der Gewässer als künstlich oder erheblich verändert seitens der Mitgliedstaaten.[14] Dies kann unter den Voraussetzungen des Art. 4 Abs. 3 WRRL erfolgen:

Art. 4 Abs. 3 WRRL

„Die Mitgliedstaaten können einen Oberflächenwasserkörper als künstlich oder erheblich verändert einstufen, wenn

  1. a) die zum Erreichen eines guten ökologischen Zustands erforderlichen Änderungen der hydromorphologischen Merkmale dieses Körpers signifikante negative Auswirkungen hätten auf:
  2. i) die Umwelt im weiteren Sinne,
  3. ii) die Schifffahrt, einschließlich Hafenanlagen, oder die Freizeitnutzung,

iii) die Tätigkeiten, zu deren Zweck das Wasser gespeichert wird, wie Trinkwasserversorgung, Stromerzeugung oder Bewässerung,

  1. iv) die Wasserregulierung, den Schutz vor Überflutungen, die Landentwässerung, oder
  2. v) andere ebenso wichtige nachhaltige Entwicklungstätigkeiten des Menschen,
  3. b) die nutzbringenden Ziele, denen die künstlichen oder veränderten Merkmale des Wasserkörpers dienen, aus Gründen der technischen Durchführbarkeit oder aufgrund unverhältnismäßiger Kosten nicht in sinnvoller Weise durch andere Mittel erreicht werden können, die eine wesentlich bessere Umweltoption darstellen.“

Erforderlich ist eine konstitutive Entscheidung der zuständigen Wasserbehörde über eine entsprechende Einstufung.[15] Für welche Oberflächenwasserkörper der Mitgliedstaat eine Einstufung vorgenommen hat, muss nebst Gründen dem Bewirtschaftungsplan zu entnehmen sein, Art. 4 Abs. 3 S. 2 WRRL. Sie kann nicht durch die Genehmigungsbehörde selbst oder den Vorhabenträger vorgenommen werden. Diese Einstufung und deren Gründe sind in dem gemäß Artikel 13 erforderlichen Bewirtschaftungsplan           für das Einzugsgebiet im Einzelnen darzulegen und alle sechs Jahre zu überprüfen. Die „Einstufung“ ist nicht mit der Bewertung bzw. „Einstufung“ von Gewässern in das Klassensystem aus Anhang V WRRL zu verwechseln.[16]

Für künstliche und erheblich veränderte Wasserkörper gelten im Übrigen die konkretisierenden Regelungsinhalte der Anhänge II und V für Oberflächenwasserkörper, die dem in Frage stehenden künstlichen oder erheblich veränderten Gewässer „am ähnlichsten sind“.[17]

[1] Vgl. auch Art. 2 Nr. 34 WRRL, sowie Erwägungsgrund Nrn. 19 und 33 zur WRRL.

[2] Wabnitz, Das Verschlechterungsverbot für Oberflächengewässer und Grundwasser, S. 60.

[3] Vgl. zu den einzelnen Begriffen Art. 2 Nrn. 3 bis 7 WRRL.

[4] Art. 2 Nrn. 17 und 18 WRRL.

[5] BVerwG, U. v. 26.11.2015, NVwZ 2016, 609 (611).

[6] Vgl. CIS Guidance Document No. 16, Groundwater in Drinking Water Protected Areas, 2006, S. 9, 13 f., im Internet unter: https://circabc.europa.eu/sd/a/aef48d98-7715-4828-a7ee-df82a6df4afb/Guidance%20No%2016%20-%20Groundwater%20in%20DWPAs.pdf (zuletzt abgerufen am: 06.01.2015).

[7] Vgl. EuGH, U. v. 11.09.2014, Rs. C-525/12, ECLI:EU:C:2014:2202, NVwZ 2014, 1442.

[8] Rumm/Keitz/Schmalholz, WRRL, S. 32; vgl. Verordnung über die Qualität von Wasser für den menschlichen Gebrauch (Trinkwasserverordnung) v. 16.03.2016, BGBl. I  S. 459; dazu BMUB, Höherer Schutz vor radioaktiven Stoffen im Trinkwasser, Pressemitteilung v. 6.11.2015, www.bmub.bund.de/N52514/ (zuletzt abgerufen am 16.03.2016).

[9] Vgl. Erwägungsgründe (24) und (37) WRRL; Rumm/Keitz/Schmalholz, WRRL, S. 432 f.

[10] Zu Umweltzielen und Trinkwasser vgl. Peine, NuR 2015, 822.

[11] Vgl. Nr. 1.2 Anhang V, Tabelle 1.2 WRRL.

[12] Dazu Reinhardt, EurUP 2015, 137 (144 ff.); Ginzky, ZUR 2005, 515.

[13] Durner in: Landmann/Rohmer, Umweltrecht, § 27 WHG, Rn. 36 f..

[14] Nr. 1.1 Ziff. i Anhang II WRRL; s. auch CIS, Guidance Document No. 4, S. 22.

[15] Czychowski/Reinhard, WHG, § 28 Rn. 2; Zum Ausweisungsprozess s. Irmer/Rechenberg/Keitz in: Rumm/Keitz/Schmalholz, WRRL, S. 492 ff. sowie Möckel/Bathe, ZUR 2012, 651 (652 ff.).

[16] Schmid in: Berendes/Frenz/Müggenborg, BKom WHG, § 27 Rn. 47.

[17] Vgl. Nr. 1.1. Ziff. v Anhang II, Nr. 1.1.5. und  Nr. 1.2.5. Anhang V WRRL.