Bürgerbegehren zum Erhalt einer Sportanlage

Zulässigkeit eines Bürgerbegehren zum Erhalt einer Sportanlage

Anmerkung zu VG Berlin, 24.02.2011, 2 K 77.10

1. Die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens stellt gegenüber den Vertrauensleuten einen Verwaltungsakt i. S. v.
§ 35 S. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Absatz I BerlVwVfG) dar.

2. Über die Schließung einer Sportanlage hat die Bezirksverordnetenversammlung im Beschlusswege zu entscheiden. Daher kann eine solche Entscheidung auch Gegenstand eines verbindlichen Bürgerentscheides sein.

3. Der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens mit bindender Wirkung steht es nicht entgegen, wenn sich ein erfolgreicher Bürgerentscheid in Widerspruch zu solchen Erwägungen in der Begründung eines Bebauungsplans setzt, die nicht zum Gegenstand seiner Festsetzungen geworden sind.

(Leitsätze des Bearbeiters)

VG Berlin, Urteil vom 24. 2. 2011 – 2 K 77.10 (nicht rechtskräftig)

Zum Sachverhalt:
Die Kl. wenden sich gegen die Entscheidung des Bekl., dass ein von ihnen initiiertes Bürgerbegehren zur Erhaltung der Sportanlage „Am B.” unzulässig sei. Die Sportanlage soll nach dem Sportstättenentwicklungsplan des Bezirksamtes T. aufgegeben werden, weil sie sich in einem sehr sanierungsbedürftigen Zustand befinde und nur noch von einem Verein genutzt werde. Das Bezirksamt beschloss am 15. 6. 2006 die Verordnung über die Festsetzung des Bebauungsplans 9-13. Nach den Festsetzungen des Bebauungsplans wird auf dem Grundstück G.-Straße 1 überwiegend ein allgemeines Wohngebiet ausgewiesen. Im Hinblick auf die Beeinträchtigung geschützter Biotope durch die Verwirklichung der geplanten Bebauung wird in der dem Bebauungsplan beigefügten Begründung ausgeführt, dass ein Ersatzbiotop durch Rückbau der Sportanlage „Am B.” nach Aufgabe des Spielbetriebs geschaffen werden solle. Die Fläche solle entwidmet und als Offenlandbiotop dauerhaft für den Naturschutz erhalten werden.

Die Kl. teilten dem Bezirksamt am 6. 4. 2010 nach vorangegangener Beratung schriftlich mit, sie beabsichtigten ein Bürgerbegehren für die Erhaltung der Sportanlage „B.” durchzuführen, und reichten dazu einen Musterbogen für die Unterschriftensammlung ein. Die Fragestellung des Bürgerbegehrens lautet danach: „Stimmen Sie für den weiteren Erhalt der Sportanlage ‚B.’ (…) als öffentliche Sportfläche?”

Mit Bescheid vom 3. 5. 2010 stellte das Bezirksamt gegenüber den Kl. fest, dass das Bürgerbegehren unzulässig sei. Zur Begründung führte es aus, das Bürgerbegehren betreffe die Abwägungsentscheidung bei der Aufstellung des Bebauungsplans 9-13, da die Sportanlage zum Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft durch die Bebauung zurückgebaut und als Offenlandbiotop für den Naturschutz erhalten werden solle. Das Bürgerbegehren würde daher gegen das bundesgesetzliche Abwägungsgebot bei der Aufstellung von Bebauungsplänen verstoßen und könne folglich gem. § 45 Absatz I 3 des Bezirksverwaltungsgesetzes (BerlBezVG) nur mit empfehlender oder ersuchender Wirkung zulässig sein. Das Bürgerbegehren der Kl. verfolge jedoch eine Erhaltungsentscheidung entgegen den Festsetzungen des Bebauungsplans und sei daher unzulässig.

Am 2. 6. 2010 haben die Kl. die vorliegende Klage erhoben. Das Abgeordnetenhaus Berlin stimmte am
01.07. 2010 der Aufgabe der öffentlichen Sportfläche „Am B.” gem. § 7 Absatz II des Sportförderungsgesetzes (BerlSportFG) zu.

Zusammenfassung der Gründe:
1. Für das Begehren der Kl. ist die Verpflichtungsklage gem. § 68 Absatz II VwGO die statthafte Klageart. Nach der Rechtsprechung der Kammer stellt die Feststellung des Bezirksamtes über das Zustandekommen eines Bürgerbegehrens gegenüber den Vertrauensleuten einen Verwaltungsakt i. S. v.
§ 35 S. 1 VwVfG (i. V. m. § 1 Absatz I BerlVwVfG) dar
(vgl. VG Berlin, Urt. v. 26. 4. 2007 Aktenzeichen 2 A 20.07). Entsprechendes gilt für die Entscheidung über die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens. Denn auch diese Entscheidung ist auf eine verbindliche Regelung gerichtet, die gegenüber den Vertrauensleuten unmittelbare Rechtswirkung nach außen entfalten soll. Die Kl. sind als Vertrauensleute nach der spezialgesetzlichen Regelung in § 45 Absatz II 9 BerlBezVG klagebefugt, ohne dass sie geltend machen müssen, in eigenen Rechten verletzt zu sein.

2. Die Verpflichtungsklage ist begründet. Der Bescheid des Bezirksamtes T. vom 3. 5. 2010 ist rechtswidrig und verletzt die Kl. in ihnen zur Geltendmachung zugewiesenen Rechten.

Die Zulässigkeitsvoraussetzungen für das Bürgerbegehren folgen aus der BerlVerf und dem BerlBezVG. An die Stelle von Beschlüssen der Bezirksverordnetenversammlung (BVV) können gem. Art. 72 Absatz II 1 BerlVerf im Rahmen der Zuständigkeit der BVV Bürgerentscheide der zur BVV Wahlberechtigten treten. Insoweit bestimmt § 45 Absatz I 1 BerlBezVG auf der Grundlage des Art. 72 Absatz II 2 BerlVerf, dass die wahlberechtigten Bürger eines Bezirks in allen Angelegenheiten, in denen die BVV nach den §§ 12 und § 13 BerlBezVG Beschlüsse fassen kann, einen Bürgerentscheid beantragen (Bürgerbegehren) können.

Der zulässige Gegenstand eines Bürgerbegehrens wird danach durch die Kompetenz der BVV begrenzt. Maßgeblich ist daher auch für die Entscheidung des vorliegenden Rechtsstreits die Aufgabenzuweisung in den §§ 12 und 13 BerlBezVG. Die Entscheidungskompetenz der BVV bestimmt auch die Rechtsfolgen des auf das erfolgreiche Bürgerbegehren folgenden Bürgerentscheids. War ein Bürgerentscheid erfolgreich, hat sein Ergebnis gem. § 47 Absatz III BerlBezVG die Rechtswirkung (Entscheidung, Empfehlung oder Ersuchen) eines Beschlusses der BVV.

Die Kl. wollen einen Bürgerbescheid erreichen, der eine Entscheidung der BVV ersetzt. Deren Kompetenz ergibt sich hier aus § 12 Absatz II Nr. 10 BerlBezVG. Die BVV entscheidet nach dieser Regelung über die Errichtung, Übernahme und Auflösung bezirklicher Einrichtungen oder ihre Übertragung an andere Träger. Gegenstand des Bürgerbegehrens der Kl. ist die weitere Nutzung einer vom Bezirk unterhaltenen Sportanlage. Nach dem Sportstättenentwicklungsplan 2004 handelt es sich bei der Sportanlage „Am B.” um eine bezirkliche Sportstätte. Die BVV ist berufen, über die Schließung einer bezirklichen Einrichtung zu entscheiden (vgl. Ottenberg, Das Bezirksverwaltungsgesetz, Online-Komm., § 12 Rn. 17 c, abrufbar hier). Denn mit dem vom Bekl. beabsichtigten Rückbau und der Begrünung des Grundstücks würde ein „Formwechsel von bezirklichen Aufgaben” eintreten. Nach der Gesetzesbegründung wurde der Aufgabenkatalog in § 12 Absatz II BerlBezVG erweitert, um das Bezirksamt zu einer frühzeitigen Einbeziehung der BVV in derartige Themenkomplexe zu zwingen und diese damit auch zum Gegenstand eines bezirklichen Bürgerbegehrens bzw. eines bezirklichen Bürgerentscheides zu machen
(vgl. AH-Dr 15/3708, S. 5 f.). Das Bürgerbegehren liegt folglich im Rahmen der Entscheidungskompetenz der BVV und ist gem. § 45 Absatz I 1 BerlBezVG zulässig.

Entgegen der Einschätzung des Bekl. betrifft das streitbefangene Bürgerbegehren keine der Angelegenheiten des § 12 Absatz II Nr. 4 BerlBezVG, mit der Folge, dass gem. § 45 Absatz I 3 BerlBezVG ausschließlich Anträge mit empfehlender oder ersuchender Wirkung zulässig wären, soweit die Entscheidung über den Gegenstand mittels Bürgerentscheid gegen Bundes- oder Landesgesetze verstößt. Denn die Nutzung der Sportanlage „Am B.” wird nicht durch eine Rechtsverordnung zur Festsetzung von Bebauungsplänen, Landschaftsplänen und anderen baurechtlichen Akten geregelt. Soweit der Bekl. sich insoweit auf die Verordnung über die Festsetzung des Bebauungsplans 9-13 im bezieht, betrifft der Bebauungsplan das Grundstück G.-Straße 1 und regelt die bauplanerische Zulässigkeit von Bauvorhaben auf diesem Grundstück.

Zwar können gem. § 9 Absatz Ia 1 BauGB Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich von Beeinträchtigungen auf den Grundstücken, auf denen Eingriffe in Natur und Landschaft zu erwarten sind, oder an anderer Stelle sowohl im sonstigen Geltungsbereich des Bebauungsplans als auch in einem anderen Bebauungsplan festgesetzt werden. Ferner können nach § 9 Absatz Ia 2 BauGB Flächen oder Maßnahmen zum Ausgleich an anderer Stelle den Grundstücken, auf denen Eingriffe zu erwarten sind, ganz oder teilweise zugeordnet werden; dies gilt auch für Maßnahmen auf von der Gemeinde bereitgestellten Flächen. Dies setzt jedoch jeweils eine Festsetzung durch Bebauungsplan voraus (vgl. VG Münster, Urt. v. 18. 8. 2009 – 3 K 244/09, juris, und OVG Münster, Beschl. v. 20. 1. 2010 – 8 A 2285/09, juris).

Eine solche Festsetzung hat der Bekl. in der in Berlin erforderlichen Form einer Rechtsverordnung
(vgl. § 6 Absatz IV BerlAGBauGB) jedoch nicht getroffen. Die von dem Bekl. beabsichtigte Nutzung des Grundstücks, auf dem sich die Sportanlage „Am B.” befindet, wird allein in der Begründung für die Festsetzungen des Bebauungsplans 9-13 unter dem Gliederungspunkten „Belange von Natur und Landschaft” und „Beeinträchtigung von geschützten Biotopen” angesprochen. Die Begründung ist jedoch nicht Bestandteil der Festsetzungen eines Bebauungsplans. Sie wird dem Bebauungsplan vielmehr gem.§ 9 Absatz VIII BauGB lediglich beigefügt. Sollte das Bürgerbegehren daher zustande kommen und ein eventuell anschließender Bürgerentscheid erfolgreich sein und von dem Bekl. umgesetzt werden müssen, würde sich eine Überlegung als nicht tragfähig erweisen, die der Bekl. bei der Festsetzung des Bebauungsplans angestellt hat, auf die Festsetzung selber hätte dies jedoch unmittelbar keinen Einfluss.

Anmerkung:
Der Entscheidung des VG Berlin kann vollumfänglich gefolgt werden, wie eine detaillierte Betrachtung des Streitgegenstandes aufzeigt.

Dabei ist, noch über die von dem VG Berlin angestellten Überlegungen hinaus, zunächst der Frage nachzugehen, inwiefern das Bürgerbegehren noch auf ein umsetzbares Anliegen gerichtet war. Die Frage des beabsichtigten Begehrens lautete: „Stimmen Sie für den weiteren Erhalt der Sportanlage‚B.’ (…) als öffentliche Sportfläche?” Das Abgeordnetenhaus hatte indes bereits im Juli 2010 der Aufgabe der Sportanlage als öffentliche Sportfläche zugestimmt (AH-Dr 16/2750). Das Bezirksamt hatte in der Folge bereits mit dem Rückbau von Teileinrichtungen begonnen. Daher könnte der Gedanke naheliegen, mit der Entscheidung des Abgeordnetenhauses sei der Status als öffentliche Sportanlage fortgefallen, sodass ein weiterer Erhalt insoweit nicht mehr in Betracht kommt.

Das VG Berlin geht hingegen davon aus, dass mit der Entscheidung des Abgeordnetenhauses nur die Voraussetzung dafür geschaffen wird, eine Sportanlage künftig anders zu nutzen. Den Status als Sportanlage verliere sie dadurch nicht. Vom Wortlaut des § 7 II BerlSportFG ausgehend, kann dieser Auffassung nur gefolgt werden. Dort heißt es: „Öffentliche Sportanlagen (…) dürfen zugunsten anderer Nutzungen nur aufgegeben werden, wenn das öffentliche Interesse an einer anderen Nutzung überwiegt und das Abgeordnetenhaus dem zustimmt.” Damit wird nur die Aussage getroffen, dass die Aufgabe einer bisherigen Sportanlage zur anderweitigen Nutzung erst nach einer zustimmenden Entscheidung des Abgeordnetenhauses erfolgen darf. Ob diese Entscheidung selbst am Status der Sportanlage etwas ändert oder es dazu einer ausdrücklichen Aufgabeentscheidung durch eine andere Stelle bedarf, lässt sich der Vorschrift jedoch nicht entnehmen.

Ein wenig klarer wird das Bild, wenn man sich das Verhältnis von § 7 II BerlSportFG und § 12 II Nr. 10 BerlBezVG vor Augen führt. Nach letzterer Vorschrift beschließt die BVV über die Aufgabe von bezirklichen Einrichtungen. Der Gesetzgeber versteht darunter auch Entscheidungen über den „Formwechsel von öffentlichen Aufgaben” (AH-Dr 15/3708, S. 5). Dies wird man jedenfalls dahingehend interpretieren müssen, dass der Begriff der Einrichtungen sich nicht auf Dienstgebäude beschränkt. Auch bezirkliche Sportanlagen sind daher als bezirkliche Einrichtungen zu betrachten (vgl. VG Berlin, Urt. v. 24. 2. 2011 – 2 K 77.10, UA S. 7, und Ottenberg, a. a. O.). Die Erweiterung des Aufgabenkataloges der BVV wurde damit begründet, das Bezirksamt zu einer frühzeitigen Einbeziehung der BVV in solchen Angelegenheiten zu zwingen und damit auch die Möglichkeit zu eröffnen, diese Entscheidungen zum Gegenstand eines Bürgerbegehrens zu machen (VG Berlin, a. a. O.; AH-Dr 15/3708, S. 5 f.). Nimmt man dies ernst, kann die Entscheidung des Abgeordnetenhauses allenfalls als ein zusätzliches Wirksamkeitserfordernis für den Schließungsbeschluss verstanden werden, nicht aber isoliert an die Stelle des BVV-Beschlusses treten.

Die Funktion einer solchen zweigeteilten Befassung erschließt sich, wenn man berücksichtigt, dass die Sportentwicklungsplanung auf Landesebene betrieben wird (vgl. § 7 III 1 BerlSportFG). Lediglich die Bedarfsermittlung erfolgt auf bezirklicher Ebene. Dies hat seinen Sinn darin, dass nur so eine bedarfsgerechte und gleichwertige Versorgung der Bevölkerung mit Sportanlagen in allen Bezirken sichergestellt werden kann (siehe dazu § 7 I BerlSportFG). Die Verantwortlichkeit der Bezirke für Betrieb und Unterhaltung der bezirklichen Sportanlagen wird dadurch jedoch nicht aufgehoben, wie sich u. a. § 12 I BerlSportFG entnehmen lässt, wonach nur übergeordnete Sportanlagen vom Senat geplant und gebaut werden. Während die Entscheidung über Betrieb, Unterhaltung etc. somit in bezirklicher Hand verbleibt, stellt § 7 II BerlSportFG sicher, dass bei der Schließung auch einer bezirklichen Sportanlage die Interessen der Gesamtstadt Berücksichtigung finden.

Damit eine bezirkliche öffentliche Sportanlage ihren Status als Sportanlage verliert, ist somit zweierlei zu verlangen: ein Beschluss der BVV nach§ 12 Absatz II Nr. 10 BerlBezVG und die Zustimmung des Abgeordnetenhauses nach § 7 II BerlSportFG. Dabei wird man für den Beschluss der BVV verlangen müssen, dass die Schließung ausdrücklich Gegenstand der Beschlussvorlage ist. Eine konkludente oder gar nur implizierte Schließungsentscheidung würde weder der Bedeutung der Sportförderung noch dem Beschlussrecht der BVV Genüge tun. Auch wird man nicht annehmen können, die Zustimmung der BVV zu einem Bebauungsplan, der in seiner Begründung die Schließung einer Sportanlage thematisiere, sei eine den Anforderungen des § 12 Absatz II Nr. 10 BerlBezVG gerecht werdende Entscheidung. Im vorliegenden Fall hätte es nahegelegen, im Anschluss an die Entscheidung des Abgeordnetenhauses auch die aus dem Jahr 2004 datierende Sportstättenentwicklungsplanung dergestalt fortzuschreiben, dass die Sportanlage „B.” gestrichen worden wäre. Damit wäre auch nach außen klar dokumentiert worden, dass die „Entwidmung” der Sportanlage durch den Bezirk vollzogen wurde. Ohne eine solche Entscheidung verblieb es dabei, dass die Sportanlage zwar nicht mehr genutzt wurde und auch mit ihrem Rückbau bereits begonnen wurde. Ihren rechtlichen Status als Sportanlage hatte sie jedoch noch nicht verloren. Daher konnte das Bürgerbegehren auch zulässiger Weise darauf gerichtet sein, den Erhalt der Sportanlage zu fordern. Dass die Beschlussfassung der BVV auch durch einen Bürgerentscheid ersetzt werden kann, ergibt sich zwanglos aus dem Gesetz.

Auch der Auffassung des Gerichts, dass dem Bürgerbegehren eine verbindliche Wirkung beigemessen werden könne, da kein Fall des § 45 I 3 BerlBezVG vorliege, kann ohne Einschränkung gefolgt werden.

Nach § 45 I 3 BerlBezVG sind in Angelegenheiten des§ 12 II Nr. 4 BerlBezVG ausschließlich Bürgerbegehren mit empfehlender oder ersuchender Wirkung zulässig, soweit die Entscheidung durch Bürgerentscheid gegen Bundes- oder Landesrecht verstoßen würde. Nach letzterer Vorschrift entscheidet die BVV über Rechtsverordnungen zur Festsetzung von Bebauungsplänen. Der Ausschluss verbindlicher Entscheidungen bezieht sich somit nur auf die abschließende Beschlussfassung der BVV über den Bebauungsplan, nicht aber auf etwaige Entscheidungen im Vorfeld oder im Nachgang zur Beschlussfassung. Zweck der Vorschrift ist es, Kollisionen mit den bundesgesetzlichen Regelungen zum Verfahren der Bauleitplanung zu verhindern (vgl. Burrack/Stein, LKV 2009,433, 438). Dabei geht es im Kern um die beim Beschluss über die Rechtsverordnung zu treffende Abwägungsentscheidung, die nicht im Wege der bei einem Bürgerentscheid nur möglichen Ja- oder Nein-Entscheidung getroffen werden kann (vgl. Durinke, Bürgerentscheide in der Bauleitplanung – Zulässigkeit und Grenzen, 2011, S. 126 ff., 146 ff.; Burrack/Stein, a. a. O., S. 437). Da das Verfahren zur Aufstellung des streitgegenständlichen Bebauungsplans bereits abgeschlossen ist, könnte sich auch ein erfolgreicher Bürgerentscheid insoweit nicht mehr auswirken.

Es bedarf aber auch keiner neuerlichen Abwägungsentscheidung. Im Erfolgsfall wäre der Bezirk gezwungen, eine alternative Fläche für den Eingriffsausgleich zu finden. Da dieser im Bebauungsplan jedoch nicht durch eine Festsetzung geregelt wurde, sondern allein in der Begründung seinen Niederschlag fand, würde es dazu keiner Änderung des Bebauungsplans und damit auch keiner abschließenden Abwägungsentscheidung bedürfen. Doch selbst wenn der Bezirk sich entscheiden sollte, den Bebauungsplan zu überarbeiten, etwa um den Eingriffsausgleich in einer Festsetzung zu regeln, wird man jedenfalls nicht annehmen können, dass sich das streitige Bürgerbegehren darauf in einer Weise auswirken würde, dass die neuerliche Abwägung durch die BVV unzulässig gebunden wäre.

Ein erfolgreicher Bürgerentscheid würde vielmehr nur die Umsetzung des Bebauungsplans tangieren. Eine solche Folge eines Bürgerentscheides soll aber durch § 45 I 3 BerlBezVG weder ausgeschlossen werden, noch sind bundesrechtliche Gründe erkennbar, die einen solchen Ausschluss erfordern würden. Insbesondere ist nicht zu befürchten, dass ein Bürgerentscheid, der die Verwirklichung eines beschlossenen Bebauungsplans tangiert, im Erfolgsfall die Funktionslosigkeit des Bebauungsplans herbeiführt (vgl. Durinke, a. a. O., S. 224 f.). Der Berliner Gesetzgeber hat sich bewusst dafür entschieden, nur für den Beschluss über die Rechtsverordnung zur Festsetzung eines Bebauungsplans die Zulässigkeit von Bürgerentscheiden einzuschränken. Dies spricht dagegen, jedes Bürgerbegehren, das in einem wie auch immer gearteten Bezug zu einem Bebauungsplan(verfahren) steht, für unzulässig zu erachten. Überdies ist selbst im Fall jener Bundesländer, die einen umfassenden Ausschluss von Bürgerentscheiden zur Bauleitplanung vorsehen, davon auszugehen, dass jedenfalls Entscheide, die sich nur auf die Verwirklichung des Bebauungsplans auswirken können, nicht an den Ausschlussregelungen scheitern
(Durinke, a. a. O., S. 222 f.; a. A. Klenke, NWVBl 2011, 7, 9).
Umso mehr muss dies auch für die bürgerbegehrensfreundlichere Berliner Rechtslage gelten.

Die Entscheidung ist nicht rechtskräftig. Der Antrag auf Zulassung der Berufung wird beim OVG Berlin-Brandenburg unter dem Az. 12 N 44.11 geführt.

 

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